공공기관이란

공공기관은 ‘공공성(Public)’과 ‘기관(institution)’이라는 개념의 결합으로, 공익을 위해 정부가 위임한 권한과 책임을 행사하는 기관으로 정의할 수 있겠다.

공공기관은 크게 공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로 구분될 수 있으며, 세부적으로 공기업은 시장형, 준시장형으로 구분되고 있으며, 준정부기관은 기금관리형, 위탁책임형으로 구분되고 있다. 또한 공기업과 준정부기관을 제외한 정부부처 산하 관리기관은 기타 공공기관으로 지정되어 있다.

출처 : 기획재정부 2019년도 공공기관 지정 현황(2019년 1월 기준)

공공기관 경영평가 History(변천)

정부는 공공기관의 책임성 확보, 역할 강화와 성과 창출을 위한 다양한 노력을 하였으며, 이중 가장 대표적인 것이 바로 공공기관 경영평가제도이다. 공공기관 경영평가제도는 정부와 공공기관과 성과계약을 통하여 사후적 성과를 점검하여 성과금 등의 인센티브를 제공하는 기관 및 기관장에 대한 성과평가 성격을 가지고 있는 평가제도로서의 역할을 수행해 왔다. 또한 공공기관에 경쟁원리를 도입하고 경영평가를 통한 정부정책의 국민적 서비스 제공을 위한 혁신적 방향을 유도하는 역할을 해왔으며, 지속적인 공공기관의 경영개선과 설립목적에 근거한 경영효율성 제고와 사업적 책임성 강화를 위한 제도로서 30년이 넘게 오랫동안 지속적으로 자리매김해왔다.

공공기관의 도입 시기를 살펴보면 1968년 박정희정부에서 주무부처를 대상으로 예산상 수치를 평가하는 최초의 공공성을 가진 평가제도가 도입되었다. 이후 1972년 평가에 대한 인센티브 제도를 반영한 경영평가제도 개선이 추진되었으며, 1977년 경제기획원(현 기획재정부)으로 평가주체가 일원화되었으며, 이때 동기부여 차원에서 최초 상여금제도가 도입되었으나 형식에 그쳐 실질적인 평가 결과에 대한 보상제도는 실효성이 없었다. 1984 투자기관의 자율성을 보장하고, 효율성을 제고하기 위한 목적으로 정부투자기관관리기본법을 제정하고 경영평가단을 구성하여 전문가에 의한 실질적 사후 경영평가제도가 처음으로 도입되는 계기가 되었다. 2004년 정부 산하기관관리기본법이 제정되고 경영평가 대상이 확대됨에 따라 기관평가와 기관장(공기업 사장)경영계약 이행실적평가체계를 기반으로 평가체계가 이원화되었다.

이렇게 지속적인 제도적 보완에도 불구하고 평가에 대해 전문가 및 현업에서의 평가의 실효성과 문제점를 제기되었다. 2007년 불분명한 공공기관의 범위와 공공기관 평가관리 사각지대의 존재에 따른 개선의 목소리가 높여지고 이러한 문제점을 해소하기 위해 현 평가의 관리의 기초 법률이 되는 공공기관의 운영에 관한 법률이 제정 및 시행되었다. 기존 이원화되어 운영되던 정부투자기관과 정부산하기관의 평가체계가 일원화 되었으며, 자체수입비율, 자산규모 등을 기준으로 하는 공공기관의 유형화가 추진되었으며, 이는 현 공공기관 유형을 구분하는 기준이 되었다. 그 이후 2013년 리더십 및 책임경영 평가 범주 폐지 및 객관성, 투명성 논란이 있는 비계량적 평가 비중이 대폭 축소되는 평가지표체계가 마련되었다. 비계량지표의 필수 항목을 제외한 평가지표의 대폭적인 간소화를 통해 평가기준의 객관성을 확보하는데 노력해왔다.

2014년 경영평가제도 개편은 기관장의 혁신적 노력 반영과 기능 및 임금체계 개편에 따른 평가지표 수정내용이 반영되어 평가를 실시하였으며, 성과연봉제 확대는 박근혜정부의 공공기관 경영평가의 큰 이슈로 존재했었다. 2017년 문재인정부에 있어 정부정책의 핵심인 사회적 가치 중심의 평가범주의 변화를 통하여 기존 계량지표 중심의 평가체계가 경영효율성과 혁신을 기반으로 하는 경영관리부문의 평가 비중이 확대되었으며, 사회적 가치 기반의 대국민서비스 혁신을 중심으로 기존 평가체계가 강화되었다.

현 정부의 국정과제와 공공기관 평가 방향

2017년 새롭게 출범한 문재인 정부는 국민이 필요로 하는, 국민을 위해 일하는 정부를 지향하고 있다. 이에 공공기관은 정부의 정책기조에 맞춰 국민과의 소통을 통해 국민이 필요로 하는 대국민서비스를 제대로 제공하고, 안전, 일자리, 중소기업 및 지역사회와의 상생협력 등의 사회적 가치를 실현하는 것을 목표로 하고 있다.

출처 : 국정기획자문위원회(2017.7), 문재인정부 국정운영 5개년 계획

또한, 문재인 정부의 정책기조에 맞추어 공공기관의 새로운 가치를 반영한 경영평가 제도를 새롭게 개편하고 정부의 국정철학을 반영한 경영평가는 크게 세가지 특성을 고려하여 평가기준을 수립하였다. 첫째. 공공기관의 사회적 가치 실현에 대한 평가를 대폭 강화하였다. 국민 생명과 안전, 일자리 창출, 기회균등과 사회통합, 중소기업 대상 상생협력과 지역경제 활성화 중심의 지역발전, 채용 및 거래의 공정성과 투명성 중심의 윤리경영 등의 사회적 가치 지표의 비중을 대폭 확대하였다.(*경영관리 범주 사회적 가치 구현 지표 배점 변화: (공기업) 19 → 30점, (준정부) 20 → 28점) ‘특히, 이 시대에 국가적 관심이 증가하고 있는 국민의 생명·안전을 공공기관 경영 및 평가의 최우선가치로 고려하고 있다. 둘째, 정부기관의 경영혁신의 노력을 중점적으로 평가하고 있다. 정부는 사회혁신에 대한 범국가적인 확산 및 혁신 생태계 조성을 통해 국민 참여 중심의 소통기반의 정책 프로세스를 구축하고, 이를 기반한 공공기관 확산과 내재화를 위한 노력에 대한 평가를 강조하고 있다. 또한, 공공기관들의 혁신노력이 대국민공공서비스 질 개선과 더불어 국민의 경제 활력 도모, 혁신성장 등에 얼마나 기여했는지를 평가하고 더불어 혁신성장 수요 창출, 인프라 구축 등의 혁신성장 지원 노력도 중점적으로 평가하고 있다.(*2018년도 지표 신설 : “혁신노력 및 성과(3점)”, “혁신성장(2점, 가점)”) 이에 각 공공기관들은 대국민 서비스 향상과 국가경제 기여 등을 목표로 국민중심의 경영혁신 계획을 수립하고 이를 기획 재정부에 사전에 제출하고 있다. 셋째, 문재인정부의 정책기반인 국민이 참여하는 평가를 강조하고 있다. 2018년 대학생을 중심으로 한 ‘경영평가 참관단’을 운영하였으며, 2019년에는 공공서비스 수혜자, 공공기관의 협력업체 및 유관기관 등이 참여하는 ‘국민 참관단’이 평가에 참여하여 평가 감독 및 그들의 의견을 제시 및 반영할 예정이다.

공공기관 경영평가 지표 및 배점

공기업 경영평가 평가지표별 배점은 사회적 가치 구현 22점, 경영관리와 주요사업 55:45, 비계량과 계량지표의 비중 52:48로 구성되어 있으며 사회적 가치 구현과 경영관리 부문의 배점이 준정부기관보다 높은 비중으로 구성되어 있음

기금관리형 준정부기관 평가지표 및 배점

기금관리형 준정부기관 평가지표 및 배점은 기금운용관리 성과에 대한 평가 지표가 설정되어 있으며, 경영관리와 주요사업 50:50, 비계량과 계량지표의 비중 52:48로 구성되어 있음

준정부기관 평가지표 및 배점

- 준정부기관 평가지표와 배점은 경영관리와 주요사업 45:55으로 주요사업 비중이 높게 구성되어 있으며, 비계량과 계량지표의 비중 52:48로 구성되어 있음

출처 : 기획재정부 2018년도 공공기관 경영평가 편람 재구성

경영 평가를 위한 대응 방향

해마다 공공기관 경영평가는 3~5월까지 시행되고 있으며, 6월에 그 결과를 기획재정부에서 일제히 보도한다. 이에 공공기관들은 경영평가 실적보고서 및 현장평가에서 좋은 결과를 얻기 위해 많은 인력과 시간을 투자하고 있다. 공공기관 경영평가는 나열식의 공공기관 성적 매김이나 성과급 또는 동기부여를 위한 단순한 평가제도가 아닌 정부정책과 부합되고 공공기관의 자율성과 책임성을 부여하는 동시에 공공기관의 새로운 가치를 정립하고 공공정책의 방향성을 새롭게 제시하는 잣대로 존재하고 있다.

현재 339개의 공공기관에 약 38만명의 인력이 종사하고 있으며, 2018년 기준 약 626조의 예산규모의 국가예산을 관리하고 있다. 또한, 공공기관은 정부 정책을 직접 집행하는 기관으로 국민들이 생활 속에서 직간접적으로 공공서비스 제공을 위해 공공기관으로서의 중요한 역할을 하고 있다. 특히 문재인정부의 국정 과제 전반에 내재되어 있는 사회적 가치 실현을 통해 공공기관의 설립목적과 존재의 이유에 맞는 공공적 역할을 더욱 강조되고 있다. 이에 사회적 가치 실현에 대한 성과는 공공기관의 경영평가 최종 평가결과를 좌우하는 매우 중요한 평가요인으로 인식되고 있다.

공공기관은 평가편람을 통해 제시된 평가지표와 내용을 통해 1년 동안 기관의 성과를 실적보고서에 반영하여 기관의 우수사례와 성과를 제시하고 있다. 이에 좋은 평가 결과를 위해 각 기관은 조직과 개인의 역량을 최대한 발휘하고 철저한 준비를 통해 평가위원들에게 기관 우수 성과와 경영개선 정도, 전략을 중심으로 체계적인 조직 및 인력관리, 사회적 가치 실현과 혁신 성과, 주요 사업별 계량지표의 목표 달성 결과를 제시해야 할 것이다. 이를 위해 체계적이고, 지속적인 조직 및 개인의 성과관리체계를 강화해야하며, 모니터링이나 환류시스템을 반드시 갖추어 실적 및 성과 도출에 만전을 기해야 할 것이다. 보통 공공기관들은 평가를 위한 준비로 경영평가 결과가 공지되는 6월 이후에 계획을 수립하여 남은 6개월 동안 경영평가를 대비하는 경향을 보이고 있다. 요즘 몇몇 공공기관은 전년도 12월부터 평가년도(차기년도)전략 중심의 사업 계획을 수립하고, 이에 대한 이행, 점검, 환류까지의 모든 과정에서의 시스템을 구축하여 기관의 노력과 성과를 잘 관리하는 기관이 늘어나고 있다. 초기 이런 PDCA관점의 관리시스템을 온전하게 구축하기에는 기존 관리방식과 다른 관리요구체계가 필요함에 따라 조직문화의 변화와 시행착오를 위해 다소 시간이 걸릴 수도 있다. 이러한 시간을 감소하기 위해 노력으로 기관 구성원의 역량을 한단계 더 업그레이드를 위한 노력과 성과관리시스템의 체계적인 개선이 요구되며, 현 정부에서 강화하고 있는 정부정책과 부합되는 공공기관 경영평가 방향과 기준 그리고 중요한 이슈들에 대해 교육과 정보 공유를 통해 보다 명확하고 빠른 이해를 통하여 공공기관 경영평가 합리적이고 효율적인 대응으로 위한 노력이 반드시 필요할 것이다.